Le respect des prescriptions de forme et de fond comme condition de validité des décisions du conseil général ou communal

Le but de cet article est de rappeler les principales règles applicables au processus décisionnel communal.

Ces prescriptions, qui ne figurent pas dans leur intégralité, expressément dans la loi sur les communes, ont été élaborées par la jurisprudence, en particulier celle du Conseil d’Etat.

Le non-respect de ces règles peut entraîner, en cas de recours, l’annulation de la décision du conseil général ou communal concernée, avec les conséquences fâcheuses qui peuvent en découler telles la perte de temps, d’argent ou de crédibilité auprès des administrés.

Cinq éléments à prendre en compte

Le processus décisionnel au sein des communes est soumis à plusieurs exigences.

Dans le cas particulier des décisions entrant dans les domaines de compétences du conseil, celles-ci concernent cinq étapes du processus qui sont brièvement explicitées ci-après.

Le préavis municipal

La loi sur les communes (LC; RSV 175.11) contient des conditions formelles applicables aux préavis municipaux.

Ainsi, selon l’art. 35, les propositions de la municipalité présentées au conseil général ou communal doivent obligatoirement être formulées par écrit. Cependant, cette loi ne prévoit aucune condition de fond.

Néanmoins, les préavis municipaux sont soumis à certaines conditions relatives à leur contenu car plusieurs dispositions légales ou réglementaires posent des exigences précises à cet égard.

Dans ce cadre, l’art. 58 al. 2 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prescrit que le préavis municipal prévoyant l’adoption d’un plan d’affectation doit contenir un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponses aux oppositions non retirées.

Quant à l’art. 14 du règlement sur la comptabilité des communes (RCCom ; RSV 175.31.1), il prévoit que le préavis municipal relatif à un projet d’investissement renseigne le conseil général ou communal sur le but de cet investissement, le montant du crédit, le mode de financement, la durée d’amortis- sement et les charges d’ex- ploitation.

De jurisprudence longue et constante, le Conseil d’Etat, fonctionnant comme autorité judiciaire en application de la LC, a fait valoir qu’un préavis municipal n’est pas conforme s’il est trop som- maire pour que le conseil général ou communal auquel il est destiné puisse se prononcer en connaissance de cause ou s’il contient des lacunes ou des inexactitudes, étant dès lors entaché d’un défaut manifeste de renseignement sur des éléments essentiels du problème soumis au vote.

Ces exigences ont été confirmées dans deux décisions récentes:

La première, rendue le 3 février 2010, rappelle que les exigences de l’art. 58 LATC doivent être respectées et que la présentation des oppositions et de les propositions de réponses y relatives doivent impérativement figurer dans le préavis municipal.

La seconde, rendue le 30 septembre 2009, précise que le fait qu’elles ne figurent pas dans le préavis municipal ne peut être guéri en en donnant la lecture lors de la séance du conseil.

La conséquence est l’annulation de la décision du conseil.

Le renvoi préalable en commission

Comme l’indique l’art. 35 de la loi sur les communes, les propositions (préavis) de la municipalité doivent nécessairement être renvoyées à l’examen d’une commission.

Le Conseil d’Etat a jugé que cette disposition est impérative, mais que le renvoi à une commission ne s’impose que lorsque la proposition municipale tend à faire prendre au conseil une décision qui relève de l’un de ses domaines de compétences.

A l’inverse, le renvoi à une commission n’a pas à être opéré lorsque la municipalité agit dans le cadre de ses attributions, par exemple en cas de communication au conseil ou de réponse à une interpellation de ce dernier.

L’absence de renvoi en commission des préavis municipaux portant sur des objets de compétence du conseil peut entraîner l’annulation de la décision de ce dernier.

Le respect des délais

Convocation et ordre du jour

La loi sur les communes pose des exigences en matière de délais, en particulier la convocation et l’ordre du jour doivent être envoyés au moins cinq jours à l’avance.

Il s’agit d’un délai impératif, dont le non-respect peut entraîner l’annulation de la décision du conseil.

Rapport de municipalité sur la gestion ou les comptes

Il est aussi prévu que le rapport de la municipalité sur la gestion, les comptes et, le cas échéant, le rapport-attestation de l’organe de révision sont remis au conseil général ou communal avant le 31 mai de chaque année et renvoyés à l’examen d’une commission.

Rapport de commission

Le rapport écrit et les éventuelles observations de celle-ci, ainsi que les réponse de la municipalité et les documents visés à l’art. 93c sont communiqués à chaque conseiller ou tenus à leur disposition au moins dix jours avant la délibération. Dans le second cas, les conseillers doivent être informés par affichage au pilier public.

Le Conseil d’Etat a consi déré que ces deux délais étaient de nature impérative, leur non-respect pouvant entraîner l’annulation des décisions du conseil sur la gestion et les comptes.

Le procès-verbal du conseil

En raison de sa nature de moyen de preuve, le procès-verbal des séances du conseil général ou communal doit donner une image fidèle des débats, de sorte que le conseil ne saurait approuver valablement un procès-verbal qui serait non conforme à la vérité, inexact ou incomplet.

Le conseil dispose cependant d’une large marge de manœuvre dans la mesure où la loi sur les communes n’impose pas la transcription d’éléments déterminés, en particulier les discussions des membres du conseil.

Néanmoins, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, le procès-verbal doit au moins contenir le nom du président, le nombre des membres présents, les objets portés à l’ordre du jour et les décisions prises.

Par ailleurs, les membres du conseil disposent du droit de demander l’inscription de leurs déclarations au procès-verbal.

Ces exigences doivent être respectées sous peine d’annulation de la décision du conseil.

Les opérations de vote

Les délibérations du conseil sont soumises à des conditions très strictes décrites dans la loi sur les communes.

Tout d’abord, aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un objet non valablement porté à l’ordre du jour.

Ensuite, le quorum doit être atteint. Il est de un tiers du nombre total des membres du conseil général et de la majorité absolue des membres du conseil communal.

La votation intervenant en violation de ces exigences est nulle et de nul effet.

En principe, la votation a lieu à mains levées et à la majorité absolue (plus de la moitié des suffrages valablement exprimés).

Elle peut cependant avoir lieu à l’appel nominal ou au scrutin secret lorsqu’un conseiller, appuyé par cinq de ses collègues, en fait la demande.

En cas de votation au scrutin secret, les bulletins blancs et nuls n’entrent pas en considération pour l’établissement de la majorité

En cas de votation à mains levées ou à l’appel nominal, les abstentions n’entrent pas en considération pour l’établissement de la majorité.

Le président prend part aux votes qui ont lieu au scrutin secret.

Dans les autres cas, il ne donne sa voix qu’en cas d’égalité de suffrage, pour déterminer la majorité.

Cela implique qu’en cas d’égalité lors d’une votation au scrutin secret, le président ne peut trancher et l’objet est refusé.

Enfin, lorsque des amendements à un projet ont été déposés, ils doivent être soumis au vote en premier lieu.

Un bilan positif

Par ces quelques lignes, nous avons tenté de rappeler les principales conditions applicables aux décisions portées par la municipalité devant le conseil et les conséquences en cas de non-respect de ces exigences.

Les décisions du Conseil d’Etat, brièvement résumées ci-dessus, démontrent qu’il est impératif de porter une attention particulière à chaque étape du processus décisionnel.

Cela implique d’examiner avec rigueur le contenu des propositions, le respect des délais et le déroulement conforme des opérations liées à la votation.

Cela étant, le nombre relativement faible de recours portés devant le Conseil d’Etat en raison d’irrégularités commises au cours du processus décisionnel, malgré le nombre important de décisions prises par les conseils généraux et communaux tend à démontrer que, dans la très grande majorité de cas, les communes respectent parfaitement les exigences légales et jurisprudentielles.

Cet article fait référence aux décisions du Conseil d’Etat des:

• 29 octobre 1975
• 9 juillet 1980
• 4 octobre 1982
• 17 août 1983
• 22 novembre 1985
• 25 octobre 1989
• 4 avril 1990
• 1er avril 2009
• 30 septembre 2009
• 3 février 2010

_{Service des communes et des relations institutionnelles (SECRI)}