Pouvoir de contrôle des Commissions de gestion et des finances

Le Service des communes et des relations institutionnelles (SeCRI) a établi un avis de droit qui explicite les règles de la loi sur les communes sur le droit à l’information et le pouvoir d’investigation de la commission de gestion et de la commission des finances dans le cadre de leur mandat du contrôle de la gestion et des comptes annuels de la commune.

Une longue histoire

L’adoption, en 1876, d’une loi sur les attributions et les compétences des autorités communales a introduit pour la première fois dans le Canton de Vaud des dispositions sur le contrôle de la gestion et des comptes de la municipalité et sur le droit à l’information.

Depuis lors le droit à l’information et le pouvoir d’investigation de la commission de gestion ont suscité de nombreuses controverses du fait de l’absence de précisions dans l’étendue de ce droit et de ce pouvoir ainsi que du défaut d’une procédure en cas de divergences en la matière entre autorités communales.

La loi actuelle, adoptée le 28 février 1956, et ses révisions successives, n’ont pas résolu cette problématique.

Du secretà la transparence

Or, depuis le début de la décennie, à la faveur du passage du principe du secret de l’administration à celui de la transparence, de nouvelles règles fédérales et cantonales sur le droit à l’information des commissions de surveillance du pouvoir législatif et de leurs membres ont été adoptées.

Il en va ainsi de la loi fédérale sur le parlement en 2002 et de la nouvelle loi sur le Grand Conseil en 2007.

Ce dispositif légal permet en substance un accès plus important à l’information détenue par le pouvoir exécutif, en précise l’étendue et introduit une procédure en cas de divergences. Rien de tel n’a été prévu pour les communes vaudoises.

Le droit communal

Les communes vaudoises, bien que jouissant d’une autonomie garantie par les constitutions fédérale et cantonale et s’administrant de manière indépendante, ne constituent pas de véritables Etats. Ainsi, la Constitution et la législation vaudoises, en particulier la loi sur les communes, ne prévoient pas que le conseil général ou communal constitue un pouvoir législatif au plan communal. C’est pourquoi, il est qualifié d’autorité délibérante et ne se voit expressément pas conférer le rang d’autorité suprême de la commune ni celui d’autorité de surveillance sur les activités de la commune, ce pouvoir revenant au canton.

Cependant, la loi sur les communes et le règlement sur la comptabilité des communes prévoient que le conseil contrôle annuellement la gestion et les comptes de la commune par ses commissions de surveillance, à savoir par la commission de gestion et, si le conseil décide d’en instituer une, par la commission des finances.

Dans ce cadre, elles peuvent obtenir tout document ou renseignement nécessaire et disposent d’un pouvoir d’investigation illimité.

Le rôle des commissions

Il ressort implicitement de la loi au sens large que le conseil général ou communal dispose de compétences de surveillance sur la gestion et les comptes de la commune. Ces compétences sont exercées par les commissions de surveillance qui disposent d’un droit à l’information et d’un pouvoir d’investigation dont l’étendue n’est cependant pas définie par la loi.

Pour pallier l’absence de règles dans ce cadre, après une analyse des systèmes en vigeur aux niveaux fédéral et cantonal, le Service des communes arrive à la conclusion que les dispositions de la loi sur le parlement et de la loi sur le Grand Conseil peuvent s’appliquer par analogie au plan communal. Toutefois, il faut raisonner ici dans les limites du cadre de la répartition légale des attributions entre la municipalité, qui jouit d’une compétence générale et résiduelle, et du conseil, qui reçoit des compétences exhaustivement énumérées dans la loi. De même, il faut garder à l’esprit que le mandat de contrôle des commissions de surveillance ne porte que sur la gestion et les comptes de l’exercice précédent.

Etendue du droità l’information et du pouvoir d’investigation

Les commissions de gestion et des finances du conseil général ou communal disposent du droit à toute l’information nécessaire dans le cadre de leur mandat.

Elles peuvent ainsi procéder à toutes les investigations qu’elles jugent utiles dans les dicastères et les services de la commune. Le secret de fonction n’est pas opposable aux commissaires, car ils y sont également soumis.

En revanche, la communication d’éléments susceptibles de porter une atteinte grave aux droits de la personnalité ou soumis à un secret protégé par la loi, tel le secret d’une enquête pénale en cours contre un membre d’une autorité ou de l’administration communal, peut être refusée ou transmise sous forme anonymisée.

Contrairement à ce qui a longtemps prévalu, les commissions de surveillance doivent pouvoir obtenir copie de documents nécessaires à l’exercice de leur mandat dans la mesure toutefois où l’administration communale est équipée en moyens de reprographie et où le travail occasionné ne serait manifestement pas disproportionné du point de vue du temps ou de la quantité de travail nécessaires pour répondre à la demande d’information. Autrement dit, avec le personnel et l’infrastructure dont elle dispose ordinairement, l’administration doit satisfaire à la demande de consultation si cela ne perturbe pas considérablement l’accomplissement de ses tâches.

Enfin, les commissions de surveillance doivent pourvoir entendre des collaborateurs de l’administration communale sans la présence de la municipalité ou de la hiérarchie administrative ou politique, moyennant toutefois une information préalable à l’autorité exécutive. L’audition des collaborateurs constitue une mesure complémentaire qui ne doit être mise en oeuvre que lorsque les informations déjà communiquées ne permettent pas de résoudre une question en lien avec la gestion ou les comptes ou de s’en faire une idée précise.

En cas de désaccord...

La législation actuelle ne prévoit pas de procédure en cas de divergences sur l’étendue du droit à l’information et du pouvoir d’investigation des commissions de gestion et des finances, contrairement à ce qui prévaut aux niveaux fédéral et cantonal.

C’est pourquoi, en cas de désaccord entre les commissions de surveillance et la municipalité, le SeCRI propose une procédure en deux phases: dans un premier temps, les intéressés peuvent saisir le préfet du district pour qu’il offre ses bons offices et tente la conciliation, conformément à la Loi sur les préfets et les préfectures. S’il n’y parvient pas, les intéressés peuvent adresser, dans une seconde étape, un signalement aux autorités cantonales de surveillance des communes, en particulier au Département de l’intérieur ou au Conseil d’Etat.

_{Service des communes et des relations institutionnelles (SECRI)}